Le manque d’appartements freine l’approche du logement d’abord contre l’itinérance

Le maire de Winnipeg, Scott Gillingham, et le premier ministre du Manitoba, Wab Kinew, sont tous les deux enthousiastes à l’idée de mettre en place une approche de lutte contre l’itinérance inspirée du succès du modèle de Houston, au Texas. Dans la capitale manitobaine, des organisations disent qu’elles ont déjà une approche similaire à celle-ci, mais qu’il n’y a pas suffisamment de logements disponibles pour leurs clients.

En 2011, Houston était l’une des villes américaines comptant le plus de personnes sans-abri, avec une population itinérante estimée à près de 10 000 personnes. Mais, depuis, la ville la plus peuplée du Texas a réussi à trouver un toit pour plus de 30 000 sans-abri en un peu plus d'une décennie. Son taux d'itinérance est passé de 14,6 pour 10 000 habitants à 5 pour 10 000 habitants. 

Son approche repose sur le principe du logement d’abord : le gouvernement paie le logement des personnes en situation d’itinérance et les encadre avec un ensemble de services adaptés à leurs besoins.  

Lors de la mise en place de cette approche, la Ville a créé un réseau de plus de 100 organisations qui sont toutes sur la même longueur d’onde, ainsi qu’une nouvelle agence à la tête de toute cette structure. Les membres du réseau ont accès à un système de partage de données et à une liste d’attente centralisée pour l’obtention d’un logement.

Scott Gillingham s’est rendu à Houston en septembre pour découvrir comment marche ce système. Le maire de Winnipeg était attiré par l’approche du logement d’abord, qui a déjà fait ses preuves à une plus petite échelle à Winnipeg, et le fait qu’il y a un seul plan pour toutes les organisations. 

Il y a un plan coordonné à Houston. Nous avons besoin d’un plan coordonné, si nous voulons réussir à aider des gens à sortir de la rue et à occuper des logements avec les aides dont ils ont besoin, affirme le maire.

C’est [aussi] un engagement du premier ministre, Wab Kinew, et de son gouvernement. Je sais qu’ils regardent aussi le modèle de Houston. Je crois que nous avons l’occasion, en ce moment, de rassembler tout le monde pour établir un plan, avec une approche de logement d’abord, poursuit-il.

En effet, le Nouveau Parti démocratique, au pouvoir au Manitoba, a promis durant la campagne électorale de l’automne dernier de mettre fin à l’itinérance chronique en deux mandats en suivant le modèle de Houston. 

Le budget de la province de 2024 réitère cette cible et promet une somme modeste de 5 millions de dollars pour des aides au logement vers un modèle de logement d’abord et d’autres initiatives conçues pour lutter contre l’itinérance chronique. 

La ministre du Logement, de la Lutte contre les dépendances et de la Lutte contre l'itinérance, Bernadette Smith, indique que cet argent sera réparti entre diverses organisations au cours de l’année pour des initiatives précises.  

Le budget 2024 de Winnipeg prône, de son côté, une transition du modèle actuel vers un modèle logement d’abord de plus grande envergure. 

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Le logement d’abord existe déjà

À Winnipeg, nous avons le logement d’abord, mais nous n’avons pas le logement, répond la directrice générale de Siloam Mission, Tessa Blaikie Whitecloud. Siloam Mission gère un refuge au centre-ville de la capitale manitobaine et investit de plus en plus dans des programmes de logement. 

Siloam Mission s’est notamment engagé à construire 700 logements dans les 10 prochaines années. 

Le logement est la vraie réponse et la vraie solution à l’itinérance. Le logement d’abord, c’est la manière dont nous offrons à des gens des logements et dont nous les soutenons pour réussir, explique Tessa Blaikie Whitecloud.

Le véritable obstacle à l’élargissement d’une approche logement d’abord, c’est le manque de logements disponibles à Winnipeg, et tout particulièrement de logements sociaux , affirme-t-elle.

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Tessa Blaikie Whitecloud explique que Winnipeg dispose de beaucoup moins de logements sociaux que d’autres villes des Prairies. Calgary a neuf unités de logement social pour 20 personnes à bas revenu, Regina en a huit, et à Winnipeg, nous en avons trois, précise-t-elle. 

Le directeur général de Main Street Project, Jamil Mahmood, souligne que le taux d’inoccupation des appartements à Winnipeg est très faible. Selon la Société canadienne d’hypothèques et de logement, il était de 1,8 % en octobre 2023.  

À titre de comparaison, lors du lancement de sa stratégie, Houston avait la chance d’avoir un taux de logements disponibles élevé, soit 13,1 %, comparativement à la moyenne nationale aux États-Unis de 7,4 %, en 2011.

On peut importer des modèles qui dépendent du logement d’abord, mais sans les logements, nous n’allons pas pouvoir pleinement les mettre en œuvre, souligne Jamil Mahmood. Main Street Project gère deux programmes de logement, l’un de 36 appartements de transition, et l’autre, de 42 unités de logement permanent. L’organisation adhère aussi à une approche du logement d’abord. 

Si des organisations winnipégoises utilisent déjà un modèle similaire à celui de Houston, pourquoi la capitale manitobaine n’obtient-elle pas les mêmes résultats? Mis à part les difficultés liées au parc immobilier, je dirais que [notre approche] marche. Nous ne sommes cependant pas en train de le faire à l’échelle qu’il faudrait pour répondre au problème, affirme Jamil Mahmood.

En 2022, 1256 personnes en situation d'itinérance ont été recensées à Winnipeg en une seule nuit, selon le plus récent décompte. C'est moins que les personnes recensées en 2018, qui étaient près de 1500.

Cependant, l’organisation End Homelessness Winnipeg souligne que les données de ce rapport ne sont pas comparables à celles de 2018 et de 2015, en raison de changements dans la méthodologie.

Jamil Mahmood estime qu’il faudrait environ 3500 logements pour résorber l’itinérance à Winnipeg. Malheureusement, les gouvernements ont tendance à financer la construction de logements au prix courant, plutôt que des logements sociaux. 

À Houston, la quasi-totalité des appartements où ont été hébergées des personnes en situation d’itinérance appartenaient au marché locatif privé, bien que plusieurs complexes d’habitations destinés expressément aux anciens sans-abri aient ensuite été construits par le secteur privé. L’absence de règles de zonage à Houston facilite la construction rapide de logements. 

Le gouvernement provincial prévoit 116 millions de dollars pour la construction et l'entretien des logements sociaux dans son dernier budget, comme le souligne Bernadette Smith. L'argent servira à construire 35 logements et à en rénover plus de 3000.

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Une entreprise n’a pas trois plans d’affaires

Si le maire de Winnipeg reconnaît l’excellent travail des organisations de services sociaux à Winnipeg, il relève un manque de coordination. Beaucoup sont en train de se coordonner, mais pas tous. Cela vaut aussi pour la municipalité. Nous ne sommes pas coordonnés comme nous devrions l’être, dit-il.

Une entreprise n’a pas trois plans d’affaires. Une équipe sportive gagnante n’a pas deux ou trois plans de match, reprend-il, faisant référence au plan unique de Houston.

Certaines organisations disent : "Regardez, nous appliquons déjà le modèle de Houston." En tout respect, je pense que nous n’appliquons pas le modèle de Houston dans cette ville, poursuit le maire.

Il dit qu’il faut contextualiser le modèle de Houston pour Winnipeg, tout en acceptant le principe d’un plan coordonné de logement d’abord avec des services de soutien . 

Il note qu’une chose qu’il apprécie dans le modèle de Houston, c’est la volonté de la Ville d’agir avec fermeté. Si une organisation ne veut pas faire partie d’un plan coordonné à travers la Coalition [pour les sans-abri], alors elle doit aller chercher son financement ailleurs. Cela peut paraître sévère, mais je crois que le financement doit être lié à ce que des organisations adoptent et acceptent un plan coordonné.

Jamil Mahmood, pour sa part, affirme qu’il n’y a pas de problèmes de coordination graves entre les organisations à Winnipeg. 

Je crois que nous faisons un bon travail pour arriver à ne pas nous faire concurrence. En théorie, nous sommes tous en concurrence parce qu’il y a un financement limité, mais nous sommes vraiment capables de [reconnaître les forces de chaque organisation et d'éviter le dédoublement de services], indique-t-il.

Sur un ton plus conciliant, le maire souligne qu’un plan doit être élaboré en partenariat avec les agences qui sont aux premières lignes de la lutte contre l’itinérance. Nous devons être prêts à nous ajuster et à construire un modèle qui ne dépend pas d’une seule entité, d’un seul département, d’un seul gouvernement, fait-il valoir. On ne peut pas maintenir le statu quo.

Il dit qu’il voudrait que cela bouge sérieusement dans ce dossier dans les 6 à 12 prochains mois, soit avant le prochain budget municipal. 

La directrice des services de logement d’End Homelessness Winnipeg, Betty Edel, est ouverte à une nouvelle approche. J’aimerais qu’on puisse réunir tout le monde autour de la table et que cela devienne non pas un programme gouvernemental, mais un programme communautaire et gouvernemental dans lequel tout le monde se reconnaît, dit-elle. 

End Homelessness Winnipeg est l’entité responsable de la mise en œuvre du programme fédéral de lutte contre l’itinérance Vers un chez-soi.

Si Houston peut réunir les trois ordres de gouvernement et la communauté et que nous pouvons obtenir du financement qui sera là pendant des années, alors je crois que c’est un bon modèle, ajoute Betty Edel sur un ton optimiste.

Même si elle croit qu’une approche de logement d’abord n’est pas adaptée à tout le monde, elle relève une volonté accrue des gouvernements de mettre fin à l’itinérance. C’est la seule fois que j’ai vraiment vu les trois ordres de gouvernement collaborer de manière aussi importante.

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En 2019, le ministère de l'Infrastructure fédéral a éliminé la cible de 65 % d'investissement en approches logement d'abord de sa stratégie de lutte contre l’itinérance. 

Un porte-parole du Ministère dit qu’il y a eu des consultations en 2017 : Des intervenants communautaires ont alors indiqué que les exigences obligatoires du logement d’abord empêchaient les communautés d'investir dans leurs priorités locales et donnaient la priorité à un sous-ensemble de la population [les itinérants chroniques].  

Même si le comité qui a mené ces consultations a finalement recommandé le maintien de la cible du logement d’abord, le gouvernement a décidé de l’éliminer.

Le porte-parole du Ministère souligne que l’approche du logement d’abord est toujours un élément important dans le programme Vers un chez-soi et [que] plusieurs communautés à travers le Canada ont continué à prioriser et à utiliser cette approche avec succès. 

Nous sommes enthousiastes à l’idée de travailler avec la Ville de Winnipeg et les fournisseurs de services dans la communauté pour soutenir leurs efforts dans cette direction , ajoute-t-il.

S’il faut des réformes dans la lutte contre l’itinérance, il faut plutôt regarder du côté des gouvernements, affirme Tessa Blaikie Whitecloud. Des personnes sortant de prison, de l’hôpital où ayant atteint la majorité sous la tutelle de l'État se retrouvent en effet trop souvent dans la rue.

Betty Edel est du même avis : Si nous voulons mettre fin à l’itinérance, nous devons regarder en amont. Nous devons commencer à la prévenir. Si on ne s’intéresse pas au flux entrant de l’itinérance, on ne reconnaît pas le rôle du système correctionnel, du système de la protection de l’enfance, du système de santé.

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Vers un meilleur partage des données

Il n’y a pas de liste d’attente centralisée pour les personnes en situation d’itinérance en attente d’un logement à Winnipeg. Ce qui se rapproche le plus d’une telle liste, c’est le système d’accès coordonné, aussi appelé Naatamooskakowin, lancé en 2022 par End Homelessness Winnipeg. 

Ce système vise à offrir une gestion plus efficace et mieux adaptée à la population itinérante largement Autochtone de Winnipeg pour permettre aux personnes dans cette situation de trouver rapidement un logement ou les services de soutien dont elles ont besoin.

Le problème, c’est que tout le monde ne peut pas être pris en compte dans l’accès coordonné parce que nous savons qu’il n’y a pas de logements disponibles, explique Jamil Mahmood. Au lieu de créer une longue liste d’attente, Main Street Project sélectionne les meilleurs candidats pour ce programme et les inscrit dans le système. 

Des organisations utilisent aussi le Système d'information sur les personnes et les familles sans-abri (SISA) du gouvernement fédéral. Il s’agit d’une base de données pour que les fournisseurs de services tiennent compte de leurs utilisateurs. L’outil souffre cependant de nombreux problèmes techniques. 

Je ne crois pas que cela marche pour nos besoins. C’est un registre de ce qui s’est passé, indique Jamil Mahmood. Nous aimerions qu’il y ait plus de travail autour d’un système partagé qui nous permet de communiquer en temps réel.

Il note que, en ce moment, les divers fournisseurs de services de la Ville communiquent en utilisant un service de messagerie instantanée. Je crois que c’est une erreur de dire qu’il n’y a pas de coordination. La lacune est plutôt dans cet élément de données et de technologies de communication, affirme-t-il.

Tessa Blaikie Whitecloud note que Siloam Mission et Main Street Project élaborent actuellement une application qui répond à leurs besoins. 

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Celle-ci permettrait à un fournisseur de services d’accéder rapidement au profil d’un prestataire pour voir s’il y a des informations importantes à lui transmettre. Nous pourrions, par exemple, dire : "Vous devez visiter un logement demain, n’oubliez pas." Et le lendemain : "Comment s’est passée la visite du logement?", précise Tessa Blaikie Whitecloud.

Cela éviterait aussi le dédoublement de services pour un prestataire, indique-t-elle. 

Betty Edel souligne que le partage de données doit aussi se faire à l’échelle de la province, étant donné qu’un certain nombre de personnes en situation d’itinérance à Winnipeg viennent d’autres communautés. 

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Un système qui a fait ses preuves

Entre 2009 et 2013, Winnipeg a été l’une de cinq villes canadiennes, avec Vancouver, Toronto, Montréal et Moncton, à faire partie d’une grande étude sur l’efficacité du modèle du logement d’abord, At Home/Chez soi. Le gouvernement fédéral a fourni 110 millions de dollars pour le projet.

Dans la capitale manitobaine, l’étude se penchait tout particulièrement sur l’itinérance chez les Autochtones souffrant de maladies mentales. Les chercheurs ont suivi cinq participants durant deux ans et ont comparé les interventions de type logement d’abord aux services préexistants.

Cela a été un grand succès. Dans les six derniers mois du projet, 45 % des participants du groupe du logement d’abord ont eu accès à un logement en tout temps, comparativement à 29 % dans le groupe de référence. Seuls 18 % des membres du groupe du logement d’abord n’ont pas eu de logement du tout durant cette période, comparativement à 52 % dans le groupe de référence.

Cette conclusion est digne d'une mention particulière en raison du taux d’inoccupation extrêmement faible des logements locatifs à Winnipeg, note le rapport final de l’étude. Comme ce sera le cas plus tard à Houston, cette nouvelle manière d’intervenir était aussi moins coûteuse.

Une grande partie du succès de ce projet était l’implication de groupes autochtones, comme l’explique Betty Edel, qui a participé à l’élaboration du projet. 

Le créateur du modèle nord-américain du logement d’abord, Sam Tsemberis, est venu à Winnipeg Nous lui avons précisé que ce serait fait dans une perspective autochtone, dit Betty Edel. Nous avons écouté les personnes qui allaient vivre avec les conséquences de nos comportements et de nos projets. Nous leur avons demandé de quoi ils avaient besoin. 

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Il en est sorti trois programmes qui tenaient compte du traumatisme infligé par le colonialisme, notamment dans le système des pensionnats pour Autochtones. Ils s’appuyaient sur des aînés et des initiatives pour permettre aux participants de rebâtir des liens avec leur communauté maternelle.  

On parlait de personnes qui avaient perdu leur identité et de l’histoire des traumatismes générationnels. [...] C’est ce qui nous a aidés à être différents. C’est pourquoi ces programmes existent encore aujourd’hui, explique Betty Edel. 

Les trois programmes originaux sont toujours offerts par la clinique Mount Carmel au Ma Mawi Wi Chi Itata Centre et à l’Aboriginal Health and Wellness Centre de Winnipeg (AHWC).

Sam Tsemberis est originaire de Montréal, mais il était déjà installé depuis longtemps aux États-Unis lorsqu’il a participé à ce projet. Il se souvient du choc de culture quand, alors qu’il vivait aux États-Unis à l’époque du président George Bush, il s’est retrouvé à une table avec des leaders autochtones de Winnipeg qui lui disaient : Pourquoi êtes-vous venu ici nous dire comment notre peuple doit vivre?

Cette dynamique a permis de faire ressortir l’un des éléments les plus importants de l’approche du logement d’abord, comme l’explique Sam Tsemberis. Ce programme dont nous parlions, c’est vraiment une affaire du choix des clients, dit-il. Quand on leur demande leur priorité, la plupart des personnes en situation d’itinérance veulent un logement d’abord.

Étant donné que le programme du logement d’abord a déjà une bonne base à Winnipeg, Sam Tsemberis est optimiste quant à la possibilité de l’élargir. Si une organisation peut montrer aux autres comment faire [...] si nous sommes tous sur la même longueur d’onde, tout cela peut être accompli en l’espace de quelques mois, conclut-il. 

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